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新形势下我国粮食收购价政策探析

2018-09-26 11:32:22 | 来源: 时尚

新形势下我国粮食收购价政策探析

新形势下我国粮食收购价政策探析

[摘要]本文介绍了粮食收购价政策的基本情况,分析了目前政策执行中存在的问题,并从宏观层面提出重新设计收购价政策的思考,建立以直接补贴为核心的粮食收购价政策。  (中经评论·北京)粮食购销市场化改革以来,一些学者和粮食管理部门以及信贷机构的工作人员针对粮食收购价政策实施过程中的问题作了大量论述。但这些研究都是围绕现有政策的具体执行环节开展的,如收购价格水平的制定、购销、库存、信贷、监管等,本文旨在通过对收购价政策的制定、实施和存在问题的论述,从宏观层面探讨设计一种解决目前弊端、符合市场经济的粮食收购价政策。  一、粮食收购价政策的基本情况  (一)粮食收购价政策的出台  粮食市场化是发展社会主义市场经济,完善市场经济体制改革的客观要求。党中央、国务院要求按照有利于粮食生产、有利于种粮农民增收、有利于粮食市场稳定、有利于国家粮食安全的原则,全面放开粮食收购和价格。2004年5月19日,国务院第50次常务会议通过《粮食流通管理条例》(中华人民共和国国务院令第407号),条例中第二十八条规定,“当粮食供求关系发生重大变化时,为保障市场供应、保护种粮农民利益,必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种在粮食主产区实行收购价格。”这为粮食收购价政策的制定和完善提供了强有力的法律依据。  2004年,国务院发布《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》,指出要放开粮食收购和价格,健全粮食市场体系,由市场供求形成粮食收购价格,国家在充分发挥市场机制的基础上实行宏观调控,当粮食供求发生重大变化时,为保证市场供应、保护农民利益,必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种在粮食主产区实行收购价格。2006年5月,国务院发布《国务院关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》,指出要完善粮食直接补贴和收购价政策。  (二)粮食收购价政策的执行  粮食收购价政策是国家为保护农民利益,保障市场稳定,对某些粮食品种确定收购价格,当市场价格低于收购价格时,由中储粮总公司和其委托公司按照收购价格收购农民的粮食。粮食收购价政策的执行有四个条件:(1)当市场价格低于收购价时,粮食收购价的预案才启动。当市场价格高于收购价时,收购价政策则处于休眠状态。(2)政策执行主体是中储粮总公司和其委托的公司。当市场价格低于收购价时,中储粮总公司和其委托的公司必须按照收购价收购粮食,而其他粮食企业可以按照市场价格自行收购。(3)政策实施范围有限制。粮食收购价政策只限于规定品种的重点主产区,如早籼稻是湖南、湖北、江西、安徽四个省,中晚稻和粳稻是湖南、湖北、江西、安徽、四川、吉林、黑龙江七个省,小麦是河北、河南、山东、湖北、安徽、江苏六个省,在范围之外的粮食价格完全由市场决定,不执行收购价政策。(4)政策运行时问有规定。收购价政策并不是全年实施,而是按照粮食收获季节和农民售粮习惯规定了一定的时间期限,农民在此时间内售粮可以按照收购价进行收购,超出期限则按市场供求关系自主决定价格。  二、粮食收购价的政策效应  2004年,国家开始对稻谷等粮食实行收购价政策,当年由于市场价格高于收购价,收购价政策的执行预案没有启动。2005年,粮食收购价政策执行预案首次启动,经过两年的实践,粮食收购价政策进展顺利,对确保国家粮食安全战略、改善粮食宏观调控、稳定粮食生产、保护农民种粮积极性起到了明显成效。  1.促进了粮食生产。2004年粮食收购价政策出台当年,粮食总产量便由2003年的43069.5万吨增加到2004年的46946.9万吨,经过两年的政策执行,粮食总产量在2005年达到48402.2万吨,2006年达到49746.2万吨。  2.稳定了粮食价格。2005年、2006年国家对粮食实行收购价政策,早籼稻为0.70元/斤、中晚籼稻0.72元/斤、粳稻0.75元/斤、白麦0.72元/斤、红麦和混合麦0.69元/斤。由于收购价的存在,粮食价格并没有因为粮食增产而下跌。  3.增加了农民收入。2006年,由于收购价比市场价格高出将近0.10元/斤,粮食主产区种粮农民的收入如按同期市场价格比较,增收幅度比较明显。  4.确保了粮食安全。收购价政策由中储粮总公司具体执行,收购的粮食由中央管理,具有粮食储备性质,保证了国家的粮食安全。  三、存在的问题  粮食收购价政策在取得良好效果的同时,也出现一些问题,制约了粮食收购价政策效应的发挥。2006年,粮食丰产,但年底民营粮食企业却闹“粮荒”,市场粮油价格普遍上涨,更是全面暴露出现行收购价政策存在的问题。  1.收购价难下降。经过收购价的鼓励性生产,我国粮食生产消费缺口已经大大减少,由2003年的.550亿公斤降低到2005年的137.5亿公斤。粮食供求关系缓和,粮食市场价格应该下降,但为了防止谷贱伤农,引发粮食生产下降,降低粮食收购价水平存在极大困难。政策执行两年多,国家发改委、财政部、粮食局等部门已感觉到了压力,粮食收购价只能维持或提高,这与政策制定的初衷并不完全符合。如果继续维持收购价在高位运行,终会导致粮食供求失衡,重现谷贱伤农的情形。  2.国有粮食企业改革步伐减缓。粮食流通体制改革的目的是放开粮食购销领域,促进国有粮食企业改革,促进粮食生产流通。但目前的收购价政策形成了新的不公平竞争,致使一些国有粮食企业重捧政策铁饭碗,影响了TNI有粮食企业的市场化改革进程。当国家启动收购价预案后,国有粮食企业可通过受托方式,成为中储粮公司的委托收储粮库,依法获得相关保管费用、利息和补贴。此时,企业不需要通过市场竞争便能生存,企业经营机制恢复到计划经济状态,缺乏改革的压力和动力。目前,有些地方已经出现国有粮库不立足于改革发展,而全力争取委托收储资格的现象。  3.市场机制作用受限。粮食虽然负有战略安全功能,但其作为商品,仍应当受市场机制作用的影响。但由于粮食收购价政策是价格调控手段,其实质是行政干预,有违市场经济规律,市场机制的作用很难发挥。2006年,粮食增产,市场价格低于收购价,终导致当年绝大多数粮食进入中储粮及其委托企业的粮库。收购价排斥了市场机制的作用,其托市价格不能真实反映粮食供求关系,紊乱了市场调节功能。终收购价演变成保护价,在某种意义上,收购价成了市场终决定价格。  4.财政负担逐渐加重。实行粮食收购价政策,所有相关的财政成本均由中央政府承担。由于收购价水平没有随粮食增产而下调,致使粮食不能根据市场供求关系自由流通,中储粮总公司收购了大量粮食后,面临库存大量积压甚至霉变损失以及顺价销售的困难。据估算,政策执行两年来,中央财政将为之承担近百亿元人民币的保管费用和利息补贴,而且还要面临销售时的差价亏损及其他费用的风险。各地财政也可能因此形成新一轮亏损挂账,重现1998年按保护价敞开收购后发生的巨额财政亏损的局面。  5.市场垄断仍未打破。粮食收购价实施过程中,中央储备粮管理总公司及其他地方储备粮公司依法成为执行收购价的主体。在托市收购过程中,由于收购价高于市场价格,中储粮总公司将当年生产的大部分粮食纳入自己的粮库,形成了实质上的市场垄断和不公平竞争,不利于多元化市场主体的培育和发展。  四、政策建议  《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》指出,2007年农业和农村工作的总体要求之一是“促进粮食稳定发展”,提出“继续对重点地区、重点粮食品种实行收购价政策,并逐步完善办法、健全制度”。由此可见,粮食的稳定生产在现代农业发展中占有相当重要的地位,国家会继续坚定不移地支持粮食生产。但也充分说明,党中央、国务院已经看到粮食收购价政策在取得预期良好效果时,仍存在需要进一步完善的方面。如果不积极完善收购价政策,随之而来的必然是粮食再次丰收,收购价格政策再次启动,政策执行中存在的问题仍会出现并可能呈现扩大化。  (一)完善粮食收购价政策应遵循的原则  粮食收购价政策目前已深入种粮农民心中,深受农民欢迎。因此,对粮食收购价政策的完善是牵一发而动全身,要周密设计、尽善尽美,切实把握好下面三个原则:  (1)保护农民种粮积极性。对于一个人口大国,粮食的战略安全功能尤为突出,粮食政策的完善必须要以保护农民种粮积极性为前提。两年的实践证明,收购价能够有效保护农民种粮积极性,因此,政策的改革方向和发展完善要慎之又慎,防止得不偿失,损害农民种粮积极性,影响国家粮食安全战略。  (2)解决政策存在的问题。完善粮食收购价政策,就是因为其在执行过程中出现了一些问题,如收购价难以下降、市场机制作用受限、财政负担加重、垄断重现、国企改革停滞。完善粮食收购价政策必须立足于解决目前问题,如果新的政策没有解决目前面临的问题,那就是一个失败的政策设计方案,还不如维持目前的政策。  (3)稳步推进、逐步扩大。粮食问题极其敏感,涉及数亿农民,粮食政策更是直接关系到农民的收入,政策完善必须稳步推进,防止武断冒进。要开展新政策的试点工作,由点到面,逐步扩大,层层深入,努力探索出适合中国国情的粮食生产发展政策。  (二)建立直接补贴性质的收购价政策  《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》把实行、完善收购价的论述放在了“健全农业支持补贴制度”部分。由此推断,党中央、国务院可能会把补贴制度作为完善收购价政策的方向。补贴制度符合WTO规则和国际惯例。入世后,农产品政策的制定、完善必须符合国际惯例,在WTO规则框架内开展工作。建立以保障农民收益为主要目的的反周期直接补贴制度,符合国际惯例,属于“黄箱”范畴。目前,我国的“黄箱”补贴还不到农业生产总值的2%,与我国向WTO承诺的8.5%的比例相差甚远,操作空间甚大。  可以探讨建立一种以现行粮食收购价为基础,把按收购价直接收购粮食改为按收购价格水平直接补贴农民的直接补贴制度。此时,收购价作为目标价格,当粮食的市场调节价格低于收购价时,由国家对农民按产量直接补贴差价;如果粮食的市场价格高于收购价,则补贴制度不启动。  (三)直接补贴性质收购价政策的优势  理论上分析,这种把收购价作为目标价格的直接补贴制度,不仅可以保护农民的种粮积极性,还能有效解决现行收购价政策执行中出现的问题。  1.市场机制正常发挥。粮食价格由市场供求关系决定,农民按市场价格向各类收购企业销售粮食,当粮食市场价格低于收购价时,国家直接向农民提供差价补贴。这样,粮食价格完全由市场决定,恢复了粮食的商品属性,有利于粮食的购销,加快了粮食流通速度,有效发挥了市场机制自行配置资源的作用。  2.粮食调控作用加强。建立直接补贴性质的粮食收购价政策,中央政府可根据国家粮食调控需要适当调整收购价,并通过提前发布的方式引导农民选择农作物种植品种。这样,不仅可以促进粮食产量,还可以鼓励农民调整粮食种植结构,提高种粮效益。  3.财政负担大为缓解。建立直接补贴性质的粮食收购价政策后,中储粮总公司按市场价格收购粮食

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,完成粮食储备战略安全功能,不必再执行保护性的、不限量的收储任务,中央财政只需为储备用途的粮食提供财政支持,负担将大为缓解。  4.粮企改革切实推进。建立直接补贴性质的粮食收购价政策后,对农民而言,粮食收购企业没有任何差别,可以把粮食卖给任何一家粮食收购企业。由于中储粮总公司没有了不限量收储的任务,国有粮食企业也不会有很多机会执行代收代储任务,不能再以代收代储来谋生,垄断消失,市场处于公平竞争状态。粮食企业终将改革、完善自身不符合市场机制的方面,参与到市场竞争中,自负盈亏,独立承担市场风险。  (四)实施直接补贴性质收购价政策的难点  建立直接补贴性质的粮食收购价政策,在理论上具有现行政策所不具备的优势,但在实际操作中仍可能出现一些困难和问题,要充分认识并认真应对。  1.政策宣传困难。目前的粮食收购价政策已经被农民熟知并信任,如果政策发生变化,可能会在广大种粮农民中引起波动。要开展深入、细致、详尽的宣传,使广大粮农明白新的政策是对原收购价的进一步完善,防止出现粮农误读政策、打消种粮积极性、危害国家粮食安全战略的现象。  2.操作方式复杂。西方发达国家的粮食生产属于规模经营,多采用大农场式种植方式,直接补贴易于计算操作。而我国实行家庭联产承包制,实行粮食收购价直接补贴制度面临操作方式复杂的问题。从种植面积确定、粮食产量核算到直接补贴发放,各环节情况复杂,极易发生纰漏或者出现差错。  3.基层任务繁重。粮食收购价直接补贴制度的落实执行要由基层部门完成大部分工作量。目前的基层部门本身就人员少,面对农业生产地域性广、粮食生产面积和产量核算复杂的问题,不仅要做好前期的政策宣传工作,还要做好后期的补贴发放工作,其任务繁重可想而知。  4.市场意识欠缺。直接补贴制度虽然是收购价政策的进一步完善,但此制度不对农民生产的粮食负总责,而只是对农民粮食的价差进行补贴,农民需独立面对市场,按市场价格自主决定是否销售及销售数量,是完全的市场主体。而由于历史原因,我国农民多数处于小农经济状态或者习惯性的依赖于国家,缺乏市场意识和商品意识,不利于粮食收购价直接补贴制度的有效推行。作者:施勇杰




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